UMA BREVE ABORDAGEM PLURALISTA DO CONCEITO DE EDUCAÇÃO

Publicado: dezembro 16, 2014 em Artigo

Emanuel Lins Freire Vasconcellos[i]

 

SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 A pluralidade conceitual e metodológica: contribuição do pensamento de Boaventura de Sousa Santos.  3 A Educação no Marco da OMC e do GATS. 3.1 A concepção da educação enquanto direito fundamental. 3.2 A concepção de educação da OMC. 3.2.1 O GATS e a Educação: as “barreiras” ao livre comércio. 4 Conclusões. 5 Referências.

 

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo tem por objetivo apresentar um estudo acerca das concepções de educação, de forma a subsidiar uma análise pautada numa perspectiva interdisciplinar, que toma em consideração a pluralidade de conceitos apresentados sobre a educação.

Tais conceitos, por sua vez, são abordados a partir de uma pluralidade metodológica, pautada tanto na compreensão jurídica da educação como direito (fundamental ou humano), como também no entendimento da educação como serviço, posição aqui representada pelas opiniões defendidas pela Organização Mundial do Comércio.

Para tanto, são utilizados elementos apresentados por Boaventura de Sousa Santos, notadamente em sua obra “Um discurso sobre as ciências”[ii], de modo a formar um estrato das possibilidades interpretativas do conceito de educação.

 

2 A PLURALIDADE CONCEITUAL E METODOLÓGICA: CONTRIBUIÇÃO DO PENSAMENTO DE BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS

Boaventura de Sousa Santos[iii], em sua obra “Um discurso sobre as ciências”[iv], apresenta uma explanação acerca da crise do paradigma científico dominante, ao tempo que especula acerca da configuração de um paradigma científico emergente, pautado sobretudo na relativização da distinção entre ciências naturais e sociais, nas idéias de conhecimento local-total e de conhecimento como autoconhecimento, propondo, ao final, o paradigma do conhecimento prudente para uma vida decente, pugnando que todo conhecimento visa constituir-se em senso comum.

No presente trabalho, interessa-nos, particularmente, as idéias voltadas à pluralidade metodológica, buscando-se uma síntese que não representa uma “ciência unificada nem sequer uma teoria geral”[v], mas sim, um “conjunto de galerias temáticas onde convergem linhas de água que até agora concebemos como objectos teóricos estanques”[vi].

Neste sentido, cumpre destacar que a pluralidade metodológica se apresentará através de diferentes abordagens acerca da educação, que é concebida tanto como direito, quanto como serviço.

Para tanto, buscamos apresentar um estrato da concepção de educação defendida pela Organização Mundial do Comércio (OMC), reconhecendo, desta forma, a influência que este organismo comercial multilateral exerce na área educacional.

De outra sorte, apresenta-se brevemente a concepção jurídica de educação como direito (fundamental ou humano), bem como a idéia de prestação positiva do Estado.

Tal distinção conceitual acaba por ocasionar uma diferenciação na forma de conceber juridicamente, v.g., o acesso à educação, posto que, enquanto serviço passível de comercialização, o acesso à educação se vincula a uma lógica econômica relacionada à capacidade de aquisição/contratação de serviços especializados pelo indivíduo. Por outro lado, de modo relativamente distinto, a compreensão da educação enquanto direito (fundamental ou humano) guarda relação com uma atividade positiva do Estado no sentido de assegurar ao cidadão o gozo do direito constitucional à educação.

Cumpre ressaltar, contudo, que o objetivo do presente trabalho está voltado às possibilidades interpretativas do conceito de educação, e não à sua forma de aplicação jurídica, não obstante a busca em subsidiar um estudo neste sentido.

Neste particular, de essencial relevância é a observação, trazida pelo autor português, de que a “reflexão epistemológica versa mais sobre o conteúdo do conhecimento científico do que sobre a sua forma”[vii]. Assim, para a definição da natureza jurídica da educação (enquanto serviço ou enquanto direito fundamental), essencial se faz a reflexão acerca do seu conteúdo, a partir de conhecimentos oriundos de diferentes abordagens e diversos campos de conhecimento.

Busca-se, deste modo, uma racionalidade mais plural[viii], que guarda certa relação com a idéia de paradigma emergente defendida por Boaventura, paradigma este que, segundo o autor, tende a ser um conhecimento não dualista, que se funda na superação de distinções familiares e óbvias[ix].

Reconhecemos, portanto, que, inclusive no tocante à temática educacional, o pensamento excessivamente especializado, sendo um conhecimento disciplinar, tende a ser um conhecimento disciplinado, ocasionando uma segregação da organização do saber, que é orientada para policiar as fronteiras entre as disciplinas e reprimir os que as quiserem transpor[x], tal como afirma Boaventura. Neste sentido, assevera o autor português:

É hoje reconhecido que a excessiva parcelização e disciplinarização do saber científico faz do cientista um ignorante especializado e que isso acarreta efeitos negativos. Esses efeitos são sobretudo visíveis no domínio das ciências aplicadas.

[…] o direito, que reduziu a complexidade da vida jurídica à secura da dogmática, redescobre o mundo filosófico e sociológico em busca da prudência perdida. [xi]

De outra sorte, importa destacar que todo conhecimento é auto-conhecimento, sendo que as nossas trajetórias de vida pessoais e coletivas são intercambiáveis, constituindo-se como móvel da investigação científica, como bem destaca o autor português:

Hoje sabemos ou suspeitamos que as nossas trajetórias de vida pessoais e coletivas (enquanto comunidades científicas) e os valores, as crenças e os prejuízos que transportam são a prova íntima do nosso conhecimento, sem o qual as nossas investigações laboratoriais ou de arquivo, os nossos cálculos ou os nossos trabalhos de campo constituiriam um emaranhado de diligências absurdas sem fio nem pavio. No entanto, este saber, suspeitado ou insuspeitado, corre hoje subterraneamente, clandestinamente, nos não-ditos dos nossos trabalhos científicos.[xii]

No que toca à parcelização do conhecimento decorrente da excessiva especialização cognitiva, Boaventura destaca:

No paradigma emergente o conhecimento é total, tem como horizonte a totalidade universal de que fala Wigner ou a totalidade indivisa de que fala Bohm. Mas sendo total, é também local. Constitui-se em redor de temas que em dado momento são adotados por comunidades interpretativas concretas como projetos de vida.locais, sejam eles reconstituir a história de um lugar, manter um espaço verde, construir um computador adequado às necessidades locais, fazer baixar a taxa de mortalidade infantil, inventar um novo instrumento musical, erradicar uma doença, etc., etc. A fragmentação pós-moderna não é disciplinar e sim temática. Os temas são galerias por onde os conhecimentos progridem ao encontro uns dos outros. Ao contrário do que sucede no paradigma atual, o conhecimento avança à medida que o seu objeto se amplia, ampliação que, como a da árvore, procede pela diferenciação e pelo alastramento das raízes em busca de novas e mais variadas interfaces.[xiii]

Desta forma, dialogando com o pensamento de Boaventura de Sousa Santos, reconhece-se que a fragmentação pós-moderna da ciência não é disciplinar, e sim temática[xiv], bem como se reconhece que o pensamento pós-moderno se assenta sobre as condições de possibilidade da ação humana, projetada no mundo a partir de um espaço-tempo local, conhecimento este que é, como afirma o autor português, relativamente imetódico, constituindo-se a partir de uma pluralidade metodológica.

Por sua vez, para Boaventura, a busca por uma pluralidade metodológica é um conhecimento relativamente imetódico, posto que cada método é uma linguagem e a realidade responde na língua em que é perguntada[xv]. Ademais, um lado da pluralidade de métodos está ligada à tolerância discursiva, que, por sua vez, refere-se a uma composição transdisciplinar e individualizada, que mescla estilos e métodos cognitivos, sugerindo um movimento no sentido da maior personalização do trabalho científico[xvi].

Ademais, segundo o autor português, a pluralidade de métodos só é possível através de uma transgressão metodológica. Conforme Boaventura:

Sendo certo que cada método só esclarece o que lhe convém e quando esclarece fá-lo sem surpresas de maior, a inovação científica consiste em inventar contextos persuasivos que conduzam à aplicação dos métodos fora do seu habitat natural.

[…]

A transgressão metodológica repercute-se nos estilos e gêneros literários que presidem à escrita científica. A ciência pós-moderna não segue um estilo unidimensional, facilmente identificável; o seu estilo é uma configuração de estilos construída segundo o critério e a imaginação pessoal do cientista. A tolerância discursiva é o outro lado da pluralidade metodológica[xvii].

Estes são, portanto, os elementos metodológicos que identificamos como fundamentais para a construção do presente artigo, haja vista a impossibilidade de, aqui, esgotar a riqueza das discussões trazidas por Boaventura no seu “discurso sobre as ciências”. Desta forma, os conceitos, observações e elementos metodológicos esposados acima serão aplicados no tocante à discussão acerca da educação, de forma a subsidiar uma análise do seu conteúdo e da sua natureza jurídica.

 

3 A EDUCAÇÃO NO MARCO DA OMC E DO GATS

Inicialmente, revela-se importante apresentar um breve panorama do funcionamento da Organização Mundial do Comércio (OMC), da sua organização e do seu histórico, de modo a possibilitar uma melhor compreensão da sua relevância no cenário das políticas comerciais internacionais, bem como a influência exercida sobre as políticas educacionais.

A Organização Mundial do Comércio (OMC) foi criada em 1995 Até então, as regras internacionais de comércio eram discutidas dentro do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, em inglês), assinado em 1947, após a Segunda Guerra Mundial. Um primeiro texto, que previa a criação de uma Organização Internacional do Comércio (OIC), foi recusado pelos Estados Unidos, que apenas aceitaram assinar o GATT[xviii]. No início, o GATT incluía 23 países, mas, ao cabo de oito rodadas de negociação até 1994 – quando foi criada a OMC –, 125 países eram membros. Em 2008, 151 países participavam da OMC e os países não membros se situavam na África do Norte, Oriente Médio, Rússia e Europa do Leste[xix].

Na OMC há vários acordos[xx], dentre as quais o Acordo Geral sobre Comércio em Serviços[xxi] (conhecida pela sigla em inglês “GATS” – General Agreement on Trade in Services), que representa a primeira tentativa de elaboração de regras internacionais para a liberalização do comércio de serviços[xxii]. Sua importância se dá porque, segundo a OMC, nas últimas décadas houve um aumento dos fluxos no comércio de serviços, que chegaram a representar 25% do valor do comércio mundial de bens[xxiii].

O GATS divide os serviços em doze setores: Comércio; Comunicação; Construção e Engenharia; Distribuição; Educação; Meio Ambiente; Serviços Financeiros; Saúde; Turismo e Viagens; Lazer, Cultura e Esporte; Transporte; e “Outros”. A divisão aplica-se a todas as medidas relativas ao comércio de serviços, ou seja, todas as leis, regulamentações e práticas nacionais, regionais ou locais[xxiv]. Além dessa divisão por setores comerciais, o GATS estabelece e classifica a natureza das atividades comerciais, chamadas de modos de fornecimento, segundo a tabela abaixo:

Tabela 1 – Modos de fornecimento das atividades comerciais no GATS

Modo O que é Natureza

1

Comércio transfronteiriço O serviço cruza as fronteiras, saindo de um país para ser consumido em outro. No setor da educação, entram nessa categoria qualquer tipo de curso à distância ou por internet, qualquer prova material de educação que possa cruzar as fronteiras.

2

Consumo no exterior O consumidor cruza as fronteiras. Representa a forma mais comum de comércio na educação, por meio da educação no exterior.

3

Presença comercial O fornecedor cruza as fronteiras estabelecendo-se e investindo em um país estrangeiro. No setor da educação, manifesta-se quando universidades criam cursos ou instituições em países estrangeiros.

4

Movimento temporário de pessoas físicas O fornecedor cruza a fronteira na forma de um deslocamento de pessoas físicas. Na educação, remete ao deslocamento de professores e outros profissionais da área.
Fonte: SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 91.

As negociações do GATS seguem um quadro jurídico comum a todas as negociações da OMC, em particular a cláusula da Nação Mais Favorecida e o Trato Nacional, como também algumas disciplinas particulares adaptadas ao setor de serviços, como a mudança das regras de aduana para regras de acesso ao mercado, uma vez que o setor de serviços não pode comportar regras de aduana, já que não é possível impor taxas aduaneiras a mercadorias que não são físicas[xxv].

Ademais, além das regras que se aplicam a todos os serviços, há regras setoriais, que estão expostas nos “anexos setoriais” do GATS. Esse sistema de anexos setoriais cria uma certa flexibilidade nas negociações de serviços, pois autoriza a existência de negociações específicas que se atrelam ao acordo geral do GATS[xxvi].

O texto do GATS possui sete partes, três delas essenciais para a compreensão das negociações: o segundo capítulo expõe as disciplinas e obrigações gerais, o terceiro capítulo explicita os compromissos específicos em termos de acesso ao mercado e trato nacional e, por fim, os anexos especificam as exceções de cada setor. Em princípio, o GATS apenas fornece um parâmetro de negociação e cada país é livre para propor o grau de liberalização que aceita dentro de cada setor, no que diz respeito ao acesso ao mercado e ao trato nacional.

As negociações do GATS funcionam com um sistema de pedidos e ofertas, no qual cada membro da OMC pode pedir a um ou mais membros que se comprometam a liberalizar o comércio em determinados serviços. Cada país que recebe os pedidos tem um prazo para fazer uma oferta inicial, que, após comentada e criticada pelos outros membros, poderá ser “melhorada”.

No entanto, apenas os setores ou sub-setores ofertados pelos países estão sujeitos às regras do GATS e, dentro de cada setor, apenas os modos que o país decidiu liberalizar. Por exemplo, é possível liberalizar a educação somente nos Modos 1, 2 e 3, sem liberalizar o Modo 4, posição seguida por países como Austrália e Nova Zelândia. É também possível se engajar em termos de acesso ao mercado sem, no entanto, garantir trato nacional.

Essa flexibilidade de negociação vem sendo criticada pelos países favoráveis a uma maior liberalização dos serviços, visando acelerar as negociações, além de considerarem que as ofertas são poucas e de baixa qualidade. Estes países apresentam como proposta a criação de benchmarks, que são parâmetros de negociação que obrigariam o conjunto de países da OMC a se enquadrar num nível mínimo de liberalização, parâmetros estes que podem ser quantitativos (número de setores ofertados, por exemplo) ou qualitativos (como a ausência de limitações e exceções em cada modo)[xxvii].

Essa questão não foi decidida, e é alvo de incisivas críticas e recusa por parte de muitos países, que consideram ser uma modificação injusta dos termos de negociação e um aumento da pressão sobre os países que não querem liberalizar alguns de seus setores[xxviii].

Segundo SILVA, GONZALEZ e BRUGIER, a Oxfam Internacional afirma que “os países em desenvolvimento encontram uma pressão crescente para participar de negociações plurilaterais” e também se insiste que esses países

[…] estabeleçam novas ‘referências qualitativas’, tais como níveis maiores de participação estrangeira, desenhadas para impulsionar a liberalização de novos setores de serviços, seja ou não benéfico para seu próprio desenvolvimento[xxix].

É neste contexto de pressão para que os países em desenvolvimento participem das negociações internacionais e abram setores como a educação para o comércio, que se insere a concepção da OMC sobre educação, defendendo a educação não como direito, mas como um serviço não-exclusivo do Estado, e, portanto, comercializável.

 

3.1 A concepção da educação enquanto direito fundamental

Segundo Sérgio Haddad, uma das grandes questões que surge nos debates sobre GATS e educação é a própria concepção de educação. Nas negociações do GATS, a educação, assim como a saúde ou os transportes, é reduzida a um mero “serviço”, perdendo sua dimensão de direito humano. Para o referido autor, assumir a educação como direito humano significa afirmá-la como uma necessidade intrínseca ao ser humano e como um direito universal (para todos e com igualdade), indivisível e interdependente com relação aos outros direitos humanos destinados a garantir a dignidade para todas as pessoas, cabendo ao Estado a responsabilidade pela efetivação deste direito[xxx].

A Constituição Federal brasileira de 1988 estabeleceu a educação como um direito de todos e dever do Estado, positivando-a como tal no art. 205 do diploma constitucional.

Para alguns doutrinadores constitucionalistas, a educação está inclusa entre os direitos fundamentais. Tais direitos, segundo Canotilho, cumprem

[…] a função de direitos de defesa dos cidadãos sob uma dupla perspectiva: (1) constituem, num plano jurídico-objetivo, normas de competência negativa para os poderes públicos, proibindo fundamentalmente as ingerências destes na esfera jurídica individual; (2) implicam, num plano jurídico-subjetivo, o poder de exercer positivamente direitos fundamentais (liberdade positiva) e de exigir omissões dos poderes públicos, de forma a evitar agressões lesivas por parte dos mesmos (liberdade negativa)[xxxi].

O Supremo Tribunal Federal já decidiu no sentido de classificar os direitos fundamentais em três categorias:

[…] enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam os princípios da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante do processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade[xxxii].

Em relação aos direitos fundamentais, Luís Roberto Barroso[xxxiii] afirma que:

Embora existam dissensões doutrinárias, fulcradas, sobretudo, em sutilezas semânticas, e haja discrepância na linguagem do Direito Constitucional positivo, é possível agrupar os direitos fundamentais em quatro grandes categorias, que os repartem em: direitos políticos, direitos individuais, direitos sociais e direitos difusos

[…] Os direitos econômicos, sociais e culturais, identificados, abreviadamente, como direitos sociais, são de formação mais recente, remontando à Constituição mexicana de 1917, e à de Weimar, de 1919. Sua consagração marca a superação de uma perspectiva estritamente liberal, em que se passa a considerar o homem para além de sua condição individual. Com eles surgem para o Estado certos deveres de prestações positivas, visando à melhoria das condições de vida e à promoção da igualdade material. A intervenção estatal destina-se a neutralizar as distorções econômicas geradas na sociedade, assegurando direitos afetos à segurança social, ao trabalho, […] à educação, […], dentre outros. Enquanto os direitos individuais funcionam como um escudo protetor em face do Estado, os direitos sociais operam como “barreiras defensivas do indivíduo perante a dominação econômica de outros indivíduos (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficácia das normas constitucionais sobre a justiça social. Tese apresentada à IX Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Florianópolis, 1982.)”.

Sobre a temática, afirma José Afonso da Silva:

Os Direitos Fundamentais Sociais não são direitos contra o Estado, mas sim direitos através do Estado, exigindo do poder público certas prestações materiais. São os Direitos fundamentais do homem-social dentro de um modelo de Estado que tende cada vez mais a ser social, dando prevalência aos interesses coletivos ante os interesses individuais[xxxiv].

A educação se caracteriza, deste modo, como direito social, pressupondo uma prestação positiva do Estado para assegurar ao cidadão o seu gozo, protegendo o indivíduo de ofensivas econômicas de outros indivíduos. Nesse sentido, a educação, enquanto direito social, é norma imperativa, que não pode ser violada por vontade dos indivíduos. Assim, ressalta Luís Roberto Barroso que

A Constituição de 1988 reiterou ser a educação direito de todos e dever do Estado (art. 205) […]. Também aqui não parece haver dúvida quanto à imperatividade da norma e a exigibilidade do bem jurídico tutelado […][xxxv].

No entanto, a imperatividade e a exigibilidade dos direitos sociais têm sido mitigadas em meio às normas constitucionais programáticas, como destaca Luís Roberto Barroso:

Não sem surpresa, os direitos sociais são os que têm percorrido trajetória mais ingrata. Sob o aspecto estritamente jurídico, uma das dificuldades que enfrentam é que, frequentemente, vêm eles encambulhados com as normas programáticas, sem que se possa prontamente discriminar as hipóteses em que existem prestações positivas exigíveis[xxxvi].

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, reafirma a definição da educação como direito de todos e dever do Estado, listando de forma específica quais são os deveres do Estado em relação à educação. Da mesma forma, diversos acordos internacionais, como o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, e várias outras constituições nacionais fazem referência ao direito à educação como um direito fundamental de cada cidadão[xxxvii].

Esta concepção de educação como direito humano coloca aos poderes públicos quatro tipos de obrigações:

1) disponibilidade, ou seja, educação gratuita à disposição de todos;

2) acessibilidade, que é a garantia de acesso à educação pública;

3) aceitabilidade, que diz respeito á qualidade da educação;

4) adaptabilidade, ou seja, correspondência entre a educação e a realidade imediata das pessoas[xxxviii].

Quanto a estes aspectos, especialmente em relação à disponibilidade e à acessibilidade, Sérgio Haddad frisa que “a privatização de alguns setores impossibilita o acesso dos mais pobres, em particular no ensino pré-escolar e no Ensino Superior”[xxxix].

Ademais, o direito à educação é também fundamental para o acesso a outros direitos, como o direito ao trabalho, o direito de obter comida adequada, um teto ou cuidados médicos, o direito de participar ativamente da vida política, ou de se beneficiar do progresso da ciência e da tecnologia, como ressaltou, inclusive, o diretor-geral da Unesco, Koïchiro Matsuura[xl]. O funcionamento da democracia, neste sentido, guarda profunda relação com a educação.

 

3.2 A Concepção de Educação da OMC

No âmbito da OMC, a educação está compreendida enquanto serviço passível de comercialização, o que destoa, em boa medida, da concepção acima apresentada de educação enquanto direito, na medida em que o acesso à mesma fica sujeito à capacidade de aquisição, lógica distinta da prestação de direitos pelo Estado.

Assim, para a OMC, os serviços são considerados uma mercadoria que deve obedecer ao critério da máxima liberalização e abertura ao capital estrangeiro, de forma a maximizar os lucros das empresas que investem nesses setores, particularmente as transnacionais[xli].

Portanto, a concepção da educação como um direito conflita com aquela que apresenta a educação como um serviço e defende a idéia de que as necessidades básicas dos cidadãos seriam supridas de forma mais eficiente pelas instituições privadas, em razão dos mecanismos de mercado. O setor privado incentivaria a competição e diminuiria a burocracia e a inércia supostamente inerentes ao sistema público.

Entender a educação como serviço comercializável, a ser oferecido por um setor privado mais ágil, menos burocrático e mais competitivo, reduz o estudante cidadão a cliente, resultando em profundas consequências na qualidade educacional, que se reflete, por exemplo, no crescente e visível investimento em marketing educacional, que invade TV´s, outdoors, jornais, rádios e cria uma profusão de eventos sobre a temática[xlii]. Esta concepção comercial da educação pode ser vista de maneira bastante emblemática, por exemplo, na declaração do consultor em marketing educacional do grupo Objetivo/UNIP, Ryon Braga, que, durante o 9º Seminário de Marketing Escolar, realizado em 2003 em São Paulo, atribuiu o sucesso do grupo à sua postura comercial[xliii]:

[…] aqueles que entraram na educação com uma visão mais empresarial e profissional desde o início, como o caso do Di Gênio [um dos proprietários do grupo], obtiveram resultados melhores do que aqueles que entraram com uma visão muito acadêmica, pouco profissional.

O conceito de qualidade que sustenta a concepção de educação como serviço é o de “qualidade total”, com foco na eficiência. Os últimos anos viram a emergência da avaliação dos professores e alunos por critérios de produtividade, oferecendo, inclusive, bônus e prêmios aos considerados mais produtivos. Além disto, a educação é fator fundamental de soberania nacional e autonomia dos Estados para definirem a política educacional mais adequada, razão pela qual a abordagem da educação como serviço tem impacto também nesta discussão. A capacidade do setor público de elaborar políticas públicas de educação é, portanto, inseparável da liberdade que cada país tem de elaborar um projeto de desenvolvimento humano, social e econômico, ou seja, de soberania nacional[xliv].

 

3.2.1 O GATS e a Educação: as “barreiras” ao livre comércio.

O texto do GATS prevê a exclusão de alguns serviços públicos da negociação, com a condição que os mesmos sejam prestados exclusivamente pelo Estado, como polícia, bombeiros, seguro social obrigatório etc. A educação não poderia estar incluída nessa categoria já que em praticamente todos os sistemas educativos do mundo coexistem escolas publicas e privadas[xlv].

A OMC, de acordo com sua lista classificatória de serviços[xlvi], divide a educação em cinco categorias, todas incluídas na negociação:

Tabela 2 – classificação dos serviços educacionais de acordo com a OMC

Categoria

Natureza da atividade

Educação primária Corresponde, no Brasil, à pré-escola e ao primeiro ciclo do ensino fundamental; não inclui, no entanto, creches e alfabetização de adultos.
Educação secundária Segundo ciclo do ensino fundamental, ensino médio, ensino técnico e vocacional, e serviços de tipo educacional para estudantes com deficiência.
Educação superior Serviços educacionais providos por universidades e escolas profissionalizantes especializadas e ensino técnico e vocacional de nível pós-secundário.
Educação de adultos Serviços educacionais para jovens e adultos, não ministrados em universidades e escolas normais, incluindo programas de educação geral e vocacional, programas de alfabetização etc.
Outros setores Qualquer serviço educacional não mencionado, com exceção de lazer.
Fonte: OMC – Organização Mundial do Comércio. Serviços Educacionais. Nota documental da Secretaria. Conselho de Comércio de Serviços, S/C/W/49, 23 de setembro de 1998, p. 15, 25 e 26[xlvii].

Segundo a OMC[xlviii], há barreiras que limitam o livre comércio de serviços educacionais, conforme a tabela abaixo, distribuída de acordo com o modo de fornecimento:

Tabela 3 – Barreiras ao livre-comércio da educação

MODO

O QUE É

EXEMPLOS DE BARREIRAS

1

Comércio transfronteiriço

– restrição à importação de materiais escolares;

– limitação do uso de satélites nacionais para transmissão de atividades educacionais às empresas nacionais ou estatais;

– testes de necessidade econômica para a implantação de empresas estrangeiras ou multinacionais.

2

Consumo no exterior

– limites à mobilidade dos estudantes;

– problemas com visto;

– dificuldade para obter equivalência de diploma;

– limite à quantidade de dinheiro com que se pode entrar no país;

– desigualdade de acesso aos recursos dentro do país de estudos.

3

Presença comercial

– dificuldade para obter o direito de fornecer diplomas ou certificados;

– limites ao investimento direto estrangeiro (incluindo as que limitam o tamanho das entidades estrangeiras);

– exigência que a instituição de ensino pertença a pessoa ou empresa nacional;

– subvenções governamentais ou qualquer benefício a nacionais;

– restrição ao número de fornecedores ou à oferta de determinado tipo de serviço, de acordo com o que o governo avalia que seja necessário para o país;

– restrição ao recrutamento de professores estrangeiros.

4

Movimento temporário de pessoas físicas

– monopólio estatal;

– diferença no processo de aprovação de provedores de educação nacionais ou estrangeiros;

-dificuldade para reconhecer credenciais de educação estrangeiras;

– necessidade de vistos para estudar, ensinar ou estabelecer uma empresa em outro país;

– problemas com a importação por provedores estrangeiros de educadores estrangeiros.

Fonte: OMC – Organização Mundial do Comércio. Serviços Educacionais. Nota documental da Secretaria. Conselho de Comércio de Serviços, S/C/W/49, 23 de setembro de 1998, p. 08-09.

 

Segundo SILVA, GONZALEZ e BRUGIER[xlix], vários trabalhos mostram que a eliminação das barreiras ao livre comércio identificadas acima provocaria uma falência dos sistemas públicos de ensino. A concorrência que surgiria entre os provedores de educação estrangeiros (que teriam pleno acesso ao mercado nacional) e o sistema público poderia criar uma pressão para deixar o setor público mais “produtivo”, menos oneroso, colocando em risco, portanto, a natureza pública do ensino. Além disso, a intervenção do governo no suposto “mercado educacional” seria identificada como barreira à criação de um mercado privado, já que alteraria a livre competição.

Dessa forma, segundo as referidas autoras, a capacidade de regulação e fiscalização do Estado na área educacional, bem como a sua liberdade de decidir qual a melhor política para a sua realidade, diminuiria consideravelmente. Para se visualizar este quadro, apresentam, como exemplo, o quadro as seguintes situações:

– o fornecimento transfronteiriço (Modo 1) totalmente liberado, por exemplo, traz à tona a questão do controle dos conteúdos dos livros didáticos;

– quanto ao consumo no exterior (Modo 2), a concessão de subsídios a estudantes nacionais seria considerada uma barreira ao livre comércio caso o benefício não fosse estendido aos estudantes estrangeiros. Isso poderia tornar inviável uma política de ajuda financeira aos estudantes nacionais;

– no que se refere à presença comercial (Modo 3), exigências curriculares, tais como curso na língua nacional, história e geografia do país poderiam ser consideradas barreiras ao livre-comércio, pois poderiam impedir que instituições estrangeiras contratassem unicamente professores estrangeiros;

– no que diz respeito à presença de pessoas físicas (Modo 4), exames nacionais – instituídos para controlar a qualidade da formação dos profissionais e regular a quantidade de profissionais presentes no mercado, que existem em determinadas carreiras, como a advocacia – poderiam ser eliminados[l].

Ainda segundo as autoras, outro problema importante a ser destacado, que pode surgir no Modo 3, é a demanda das instituições estrangeiras receberem dos governos nacionais tratamento semelhante às instituições nacionais “do mesmo tipo”. Por um lado, isso pode significar apenas as instituições privadas, pois somente elas são de natureza comercial. No entanto, com a tendência cada vez mais marcada de comercialização das instituições de ensino públicas, com a cobrança de taxas ou busca de outros financiamentos que não públicos, essa diferença entre instituições privadas e públicas ficará cada vez menos evidente. Pode-se, assim, sofrer uma contestação judicial ou o questionamento da legitimidade do financiamento público ao ensino superior[li].

Neste mesmo sentido, destaca Ângela Siqueira, de forma precisa, que:

Quanto ao setor público, quanto mais terceiriza atividades (por exemplo, alimentação, treinamento de professores, avaliação etc.), vende serviços (cursos e tratamentos pagos, desenvolvimento de pesquisas remuneradas ou que beneficiem empresas), faz marketing comercial para atrair interessados, torna-se extremamente vulnerável à regulamentação da educação como um serviço comercial via OMC/GATS, saindo do frágil escudo do “exercício da autoridade governamental”, pois passa a oferecer educação em base comercial e em competição com outros provedores. Assim sendo, os grupos empresariais poderão processar os países por práticas prejudiciais à livre oferta de serviços educacionais, em vista do oferecimento de tratamento diferenciado, caracterizado por subsídios às entidades públicas, exigindo tratamento igual: recursos públicos para todos ou para nenhuma instituição[lii] (grifo nosso).

Neste contexto, o GATS é, portanto, afirmam as autoras acima mencionadas, uma ameaça ao caráter público da educação e à compreensão da educação como um direito humano[liii]. É o instrumento utilizado pelos países desenvolvidos para forçar, nos países em desenvolvimento, a abertura da educação e outros setores à exploração comercial.

 

4 CONCLUSÕES

Pelas diferentes abordagens acima apresentadas, verifica-se a importância exercida pelas distintas possibilidades de interpretação jurídica da educação. Tal constatação guarda relação com a reflexão feita por Boaventura de Sousa Santos de que, na reflexão epistemológica, passou a ocupar papel de relevo a análise das condições sociais, dos contextos culturais, dos modelos organizacionais da investigação científica, antes acantonada no campo separado e estanque da sociologia da ciência[liv].

Tal distinção conceitual, repise-se, ocasiona uma diferenciação na interpretação jurídica da educação. Assim, por exemplo, no tocante ao acesso à educação, caso esta seja concebida como serviço passível de comercialização, o acesso se vincula a uma lógica econômica relacionada à capacidade de aquisição do indivíduo. Por outro lado, de modo relativamente distinto, a compreensão da educação enquanto direito social fundamental guarda relação com a prestação positiva de direitos pelo Estado.

Da mesma forma, percebe-se que, como opção metodológica, a precisão quantitativa do conhecimento sobre a educação é estruturalmente limitada, não superável com maiores quantidades de investigação[lv]. Logo, a discussão sobre a temática deve ser tratada a partir de uma metodologia qualitativa, que busca qualificar a definição de educação a partir de um referencial teórico selecionado entre as concepções compreendidas como mais relevantes, sobretudo em virtude da impossibilidade de elencar todas as compreensões existentes.

Portanto, malgrado não se esteja aqui a defender o paradigma da pós-modernidade, reconhece-se a relevância da tese que especula sobre a configuração de um paradigma emergente, que incentiva os conceitos e as teorias desenvolvidas localmente a emigrarem para outros lugares cognitivos, de forma a poderem ser utilizados fora do seu contexto de origem[lvi]. Isto se verifica especialmente no tema em exame, no qual se articula conhecimento e opiniões produzidas em diferentes espaços cognitivos, produzindo, da mesma forma, concepções distintas sobre educação que, não obstante sejam diversas, são igualmente relevantes para o estudo e compreensão da natureza jurídica da educação, seja enquanto serviço, seja enquanto direito fundamental.

 

5 REFERÊNCIAS

BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 7ª. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1993.

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[i] Advogado, Mestrando em Direito Público pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal da Bahia (UFBA), bacharel em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).

[ii] SANTOS, Boaventura de Sousa. Um discurso sobre as ciências. 4ª ed. São Paulo: Cortez, 2006.

[iii] Boaventura de Sousa Santos também possui escritos sobre a temática educacional, especialmente no que toca à universidade. Contudo, este trabalho tem como foco a utilização dos elementos metodológicos propostos pelo autor português na obra “Um discurso sobre as ciências”, de modo que não serão abordadas no presente trabalho as idéias do autor relacionadas à educação. Para estudo dos escritos de Boaventura sobre a temática educacional, cf., em especial: A universidade do Século XXI: para uma reforma democrática e emancipatória da Universidade. São Paulo: Cortez, 2004; Da Idéia de Universidade à Universidade de Idéias. In: Pela mão de Alice: o social e o político na pós-modernidade. 13ª ed., São Paulo: Cortez, 2010.

[iv] SANTOS, Boaventura de Sousa. Op. cit.

[v] Ibidem, p.20.

[vi] Ibidem, loc. cit.

[vii] SANTOS, Boaventura de Sousa. Op. cit., p.53.

[viii] Ibidem, p.58.

[ix] Ibidem, p.53.

[x] Ibidem, p.74.

[xi] Ibidem, loc. cit.

[xii] SANTOS, Boaventura de Sousa. Op. cit., p.85.

[xiii] Ibidem, p.76.

[xiv] Ibidem, loc. cit.

[xv] Ibidem, p.77.

[xvi] Ibidem, p.79.

[xvii] SANTOS, Boaventura de Sousa. Op. cit., p.78-79.

[xviii] Para estudo sobre a criação, o funcionamento e a organização da OMC, cf. SIQUEIRA, Ângela. A regulamentação do enfoque comercial no setor educacional via OMC/GATS. Revista Brasileira de Educação. Rio de Janeiro: nº. 26, p. 145-156, mai-ago. 2004

[xix] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. OMC em foco: a comercialização da educação na América Latina. In: HADDAD, Sérgio (org.). Banco Mundial, OMC e FMI: o impacto nas políticas educacionais. São Paulo: Cortez, 2008, p. 89-90.

[xx] Sobre demais acordos existentes dentro da OMC existem vários acordos, referentes diferentes áreas comerciais, cf.: SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 90.

[xxi] O GATS é resultado da Rodada do Uruguai e entrou em vigor em janeiro de 1995, porém as negociações só começaram em janeiro de 2002 Para aprofundamento sobre o estudo das rodadas de negociação da OMC, cf. SIQUEIRA, Ângela. Op. cit., p. 147.

[xxii] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 91.

[xxiii] Ibidem, loc. cit.

[xxiv] Ibidem, loc. cit.

[xxv] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 91-92 Segundo as autoras, a cláusula da Nação mais Favorecida estabelece que um país que abrir seu mercado para outro em determinado setor deve estender esse privilégio a todos os países participantes do acordo. Por sua vez, o Trato Nacional proíbe a concessão de privilégios a empresas nacionais, discriminado as estrangeiras, por meio, por exemplo, de incentivos fiscais.

[xxvi] Ibidem, p. 92.

[xxvii] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 93 Segundo as autoras, com base em documentos da OMC (Communication from the European Union and its Member States, Elements for “Complementary Approaches” in Services), em uma comunicação sobre as possibilidades de abordagens complementares na negociação do GATS, a União Européia propôs, como “objetivos quantitativos”, que os países desenvolvidos façam propostas novas ou melhoradas em pelo menos 85% dos setores presentes no GATS, e os países em desenvolvimento em pelo menos 66% dos setores do GATS. Como proposta de objetivos qualitativos, propõe, por exemplo, que nos Modos 1,2 e 3, os compromissos sejam feitos sem limitações, quando possível e em setores significativos comercialmente.

[xxviii] Ibidem, p. 91-94 Segundo as autoras, o Brasil é um dos países que adotou posição contrária aos benchmarks, sob o argumento de que “não parecem levar devidamente em conta a necessidade de respeitar a arquitetura e as flexibilidades construídas no GATS”. Para aprofundamento, cf.: SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p.90-94.

[xxix] Ibidem, p. 94.

[xxx] HADDAD, Sérgio. O direito à educação no Brasil. Relatoria Nacional para o Direito à Educação, Plataforma Brasileira de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, DhESC, 2003, p. 03-28.

[xxxi] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1993, p. 541.

[xxxii] STF – Pleno – MS n 22.164/SP – Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 17 nov. 1995, p. 39.206.

[xxxiii] BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 7ª ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 99.

[xxxiv] SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 115

[xxxv] BARROSO, Luís Roberto. Op. cit., p.115.

[xxxvi] Ibidem, p.148.

[xxxvii] HADDAD, Sérgio. O direito à educação no Brasil. Op. cit., p.1-6.

[xxxviii] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 95.

[xxxix] HADDAD, Sérgio. Op. cit., p.49.

[xl] Tradução livre de trecho da mensagem do Diretor-geral da Unesco na ocasião do Dia Internacional dos Direitos Humanos (10 de dezembro de 2003). Disponível em <http://portal.unesco.org/education/en/ev.php-URL_ID=27259&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html&gt;. Acesso em 23 jun. 2009.

[xli] HADDAD, Sérgio; GRACIANO, Mariângela. Educação: direito universal ou mercado em expansão. São Paulo em Perspectiva. São Paulo: vol. 18, nº. 3, 2004, p. 73.

[xlii] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 96.

[xliii] Ibidem, loc. cit.

[xliv] Ibidem, p. 96-97.

[xlv] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 97.

[xlvi] WTO – WORLD TRADE ORGANIZATION. Services Sectoral Classification List. Note by the Secretariat. Council for Trade in Services, MTN.GNS/W/120, 10 de julho de 1991, 08 páginas.

[xlvii] WTO – WORLD TRADE ORGANIZATION. Education Services. Background Note by the Secretariat. Council for Trade in Services, S/C/W/49, 23 set. 1998, 26 páginas.

[xlviii] Id., Ibidem.

[xlix] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 98 Os trabalhos citados pelas autoras são os seguintes: ROBERTSON, Susan; BONAL, Xavier; DALE, Roger. Gats and the Education Service Industry: The Politics os Scale and Global Re-territorialization. Comparative Education Review. Chicago. EUA: The University of Chicago Press, vol. 46, nº. 4, p. 472-496, 2002;  COHEN, Marjorie Griffin. The World Trade Organization and Post-Secondary Education: Implications for the Public System. Vancouver, Canadá: British Columbia Teachers’ Federation, 2000; EDUCATION INTERNATIONAL. WTO trade talks “suspended”. TradE-ducation News. Bruxelas, Bélgica: nº. 10, agosto de 2006.

[l] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p.99.

[li] Ibidem, loc. cit.

[lii] SIQUEIRA, Ângela. Op. cit., p. 147.

[liii] SILVA, Camila Croso; GONZALEZ, Marina; BRUGIER, Yana Scavone. Op. cit., p. 99.

[liv] SANTOS, Boaventura Sousa. Op. cit., p.50-51.

[lv] Ibidem, p.54-55.

[lvi] Ibidem, p.77.

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